ПОСТАНОВЛЕНИЕ Совета народных депутатов Кемеровской области от 26.03.2003 № 1909
"О ЗАПРОСЕ СОВЕТА НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О СООТВЕТСТВИИ АБЗАЦА 3 СТАТЬИ 11 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 14.04.95 № 41-ФЗ "О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ТАРИФОВ НА ЭЛЕКТРИЧЕСКУЮ И ТЕПЛОВУЮ ЭНЕРГИЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Официальная публикация в СМИ:
"Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области", № 15, март 2003 г.
Вступил в силу с 26 марта 2003 года (пункт 3 данного документа).
СОВЕТ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 марта 2003 г. № 1909
О ЗАПРОСЕ СОВЕТА НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ
КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О СООТВЕТСТВИИ АБЗАЦА 3
СТАТЬИ 11 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 14.04.95 № 41-ФЗ
"О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ТАРИФОВ НА
ЭЛЕКТРИЧЕСКУЮ И ТЕПЛОВУЮ ЭНЕРГИЮ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Рассмотрев материалы по вопросу "О запросе Совета народных депутатов Кемеровской области в Конституционный Суд Российской Федерации "О соответствии абзаца 3 статьи 11 Федерального закона от 14.04.95 № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" Конституции Российской Федерации" и руководствуясь статьей 39 Устава Кемеровской области, Совет народных депутатов Кемеровской области постановляет:
1. Направить в Конституционный Суд Российской Федерации запрос "О соответствии абзаца 3 статьи 11 Федерального закона от 14.04.95 № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" Конституции Российской Федерации".
2. Контроль за исполнением настоящего Постановления возложить на Н.В.Бублик - первого заместителя председателя Совета народных депутатов Кемеровской области.
3. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель Совета
Г.Т.ДЮДЯЕВ
В Конституционный Суд Российской
Федерации
______________________________________
СОВЕТ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ 103132, г. Москва, ул. Ильинка, 21
КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Заявитель:
650000, г. Кемерово, пр. Советский, 58 Совет народных депутатов
тел. 58-41-42, 36-43-42, факс 58-54-51 Кемеровской области
______________________________________
"_____"____________ 200 _ г. № _______ 650099, г. Кемерово, пр. Советский, 58
На № _______ от ___________________ г. Заинтересованные лица:
1. Государственная Дума
Федерального Собрания Российской
Федерации
______________________________________
103265, г. Москва, ул. Охотный ряд, 1
2. Совет Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации
______________________________________
103426, г. Москва, ул. Большая
Дмитровка, 26
3. Президент Российской Федерации
103132, г. Москва, Старая пл., 4
ЗАПРОС
о соответствии абзаца 3 статьи 11
Федерального закона от 14.04.95 № 41-ФЗ
"О государственном регулировании тарифов на
электрическую и тепловую энергию в Российской
Федерации" Конституции Российской Федерации
Совет народных депутатов Кемеровской области является органом законодательной власти Кемеровской области, действует на основании Устава Кемеровской области, принятого Законом Кемеровской области от 05.06.97 № 10-ОЗ.
В силу части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, статьи 84 Федерального конституционного закона от 21.07.94 № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Совет народных депутатов Кемеровской области наделен правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке федеральных законов и постановлений Правительства РФ на соответствие Конституции Российской Федерации.
Настоящим прошу рассмотреть вопрос о соответствии абзаца 3 статьи 11 Федерального закона от 14.04.95 № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 30, ст. 1316), Конституции Российской Федерации.
Данный запрос подведомственен рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации в силу прямого указания части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, а также статьи 3, части 2 статьи 36 и статьи 85 Федерального конституционного закона от 21.07.94 № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Позиция заявителя о несоответствии оспариваемых им нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации основывается на следующих нижеизложенных доводах.
1. Статьей 11 (абзац 3) Федерального закона от 14.04.95 № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (далее - Закон № 41-ФЗ) к полномочиям Федеральной энергетической комиссии РФ отнесено установление нормативов формирования средств (размера средств), предназначенных для финансирования деятельности и развития Единой энергетической системы России, включая установление экономически обоснованного размера абонентной платы за услуги по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России и иные услуги, предоставляемые на федеральном (общероссийском) оптовом рынке электрической энергии (мощности).
В соответствии с указанной нормой Федерального закона было издано постановление Правительства РФ от 03.04.97 № 390 "О мерах по совершенствованию порядка формирования инвестиционных ресурсов в электроэнергетике и государственному контролю за их использованием" (далее - постановление Правительства РФ № 390), пунктом 3 которого Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации непосредственно предоставлено право по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации и Министерством топлива и энергетики Российской Федерации утверждать перечень объектов капитального строительства и электроэнергетики и определять обоснованную величину инвестиционных средств, включаемых в абонентную плату Российского акционерного общества "ЕЭС России", формируя их за счет прибыли после уплаты всех платежей в бюджет и внебюджетные фонды.
Предоставление подобных полномочий федеральному органу исполнительной власти противоречит Конституции Российской Федерации по следующим основаниям.
В соответствии со статьей 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Согласно статье 35 Конституции Российской Федерации каждый вправе владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами. В соответствии со статьей 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.
На основе постановления Правительства РФ № 390 региональные акционерные общества энергетики и электрификации (АО-энерго) обязаны перечислять в составе абонентной платы за услуги РАО "ЕЭС России" по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России определенную долю инвестиционных средств, уплата которых не соответствует целому ряду конституционных норм.
Помимо так называемой "эксплуатационной составляющей", которая представляет собой экономически обоснованные затраты на эксплуатацию единых системообразующих энергетических объектов и электрических сетей Единой энергосистемы России, в абонентную плату включаются инвестиционные средства, направляемые на финансирование и строительство новых генерирующих (производящих энергию) мощностей. Это подтверждается, в частности, перечнями важнейших строек и объектов РАО "ЕЭС России", финансируемых из инвестиционной составляющей абонентной платы, утвержденными:
- постановлением Федеральной энергетической комиссии РФ от 04.03.98 № 11/4 (Вестник ФЭК России, № 4, апрель 1998 г);
- постановлением ФЭК РФ от 12.02.99 № 5/2 (Вестник ФЭК России, № 3, март 1999г.).
Абонентная плата, в структуру которой постановлением Правительства РФ № 390 включены инвестиционные средства РАО "ЕЭС России", формировалась и формируется за счет средств потребителей электрической энергии Российской Федерации, включаемых в тарифы на электроэнергию в соответствии с Законом № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации".
Таким образом, данные потребители электрической энергии, а также региональные АО-энерго, перечисляющие соответствующие платежи РАО "ЕЭС России", являются фактическими инвесторами энергетических объектов Единой энергетической системы России.
При этом они лишаются прав на самостоятельное определение объемов и направлений капитальных вложений, владение, пользование и распоряжение объектами капитальных вложений и результатами осуществленных капитальных вложений, осуществление контроля за целевым использованием инвестируемых средств, предоставляемых инвесторам Федеральным законом от 25.02.99 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (ст. 6).
Тем самым нарушается пункт 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации, согласно которому каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также пункт 2 статьи 35 Конституции, закрепляющий право каждого самостоятельно распоряжаться своим имуществом, в том числе денежными средствами.
К числу потребителей электрической энергии в числе прочих относятся и физические лица. В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В данном случае имеет место несоответствие данной конституционной норме как по форме ограничения прав граждан (ограничения не могут быть установлены постановлением Правительства РФ), так и по правовым основаниям такого ограничения (в данном случае названные в части 3 статьи 55 Конституции основания фактически отсутствуют).
Также можно отметить, что фактически на физических лиц - потребителей энергии возлагается обязанность уплачивать косвенный налог, заложенный в тариф, что является нарушением статьи 57 Конституции Российской Федерации, по которой каждый обязан уплачивать только законно установленные налоги.
2. Инвестиционные средства, взимаемые с региональных АО-энерго и их потребителей через абонентную плату РАО "ЕЭС России", по своей сути являются индивидуально безвозмездными и носят обязательный характер, поскольку статья 11 Закона № 41-ФЗ и принятое в соответствии с ней постановление Правительства РФ № 390 не содержат никаких ограничений (указаний, условий), позволяющих не уплачивать эти платежи, либо предоставляющих их плательщикам право требовать от получателя платежей - РАО "ЕЭС России" исполнения каких-либо встречных обязательств.
В частности, отсутствуют какие-либо правовые гарантии того, что каждый отдельно взятый субъект экономической деятельности, уплатив указанные платежи, получит услуги по развитию Единой энергетической системы России в части развития собственных производственных мощностей. В равной мере ни один потребитель электроэнергии не может быть уверен, что получит экономический или иной полезный эффект от введения новых генерирующих мощностей в эксплуатацию.
Поскольку указанная абонентная плата взимается для обеспечения организации функционирования и развития Единой энергетической системы России, речь идет об удовлетворении публичных, государственных интересов. То есть, в конечном счете, целью внесения данных платежей является финансовое обеспечение деятельности государства по поддержанию условий бесперебойного функционирования единой федеральной энергосистемы. Кроме того, согласно Федеральному закону от 07.05.98 № 74-ФЗ пакет акций РАО "ЕЭС России" в размере 49 процентов принадлежит Российской Федерации.
Таким образом, инвестиционные средства, перечисляемые в составе абонентной платы РАО "ЕЭС России", содержат в себе признаки налога, установленные статьей 8 Налогового кодекса РФ.
В соответствии с пунктом 5 статьи 3 Налогового кодекса РФ ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные Налоговым кодексом РФ либо установленные в ином порядке, чем это определено данным кодексом.
Следовательно, абзац 3 статьи 11 Закона № 41-ФЗ в части, допускающей включение в абонентную плату за услуги РАО "ЕЭС России" по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России инвестиционных средств на строительство производственных мощностей, а также пункт 3 постановления Правительства РФ № 390 не соответствуют статьи 57 Конституции РФ, согласно которой каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.
Поскольку посредством взимания указанных платежей в составе абонентной платы РАО "ЕЭС России" обеспечивается деятельность государства по поддержанию функционирования и развитию Единой федеральной энергетической системы, при издании постановления Правительства РФ № 390 допущено нарушение порядка финансирования государственных расходов, который должен соответствовать части 3 статьи 75 Конституции, согласно которой система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.
Федеральными законами, определяющими систему налогов, общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, являются Закон РФ от 27.12.91 № 2118-1 "Об основах налоговой системы в РФ" и Налоговый кодекс РФ, которыми целевые сборы, направляемые на инвестирование в энергетике, не установлены.
В соответствии со статьей 1 Налогового кодекса РФ введение (установление) налогов и сборов относится к ведению представительных (законодательных) органов соответствующих уровней, но не к компетенции Правительства РФ, которое вышло за пределы предоставленных ему законом полномочий. Согласно пункту 1 статьи 4 Налогового кодекса РФ акты органов исполнительной власти не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.
Таким образом, при принятии постановления Правительства РФ № 390 был нарушен также конституционный принцип разделения властей, закрепленный статьей 10 Конституции.
Фактически инвестиционная составляющая вошла в число обязательных платежей наряду с налогами и сборами. Тем самым нарушаются статьи 34, 35 и 57 Конституции Российской Федерации, когда плательщики абонентной платы (АО-энерго), а также опосредованно потребители энергии - юридические лица и граждане, принуждаются к инвестированию РАО "ЕЭС России" и фактически выплачивают платеж, имеющий признаки налога.
Инвестиционная составляющая не предусмотрена Налоговым кодексом Российской Федерации и не может считаться законно установленным налогом или сбором в смысле статьи 57 Конституции Российской Федерации, в связи с чем положения абзаца 3 статьи 11 Федерального закона от 14.04.95 № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", из которых следует возможность выплаты (изъятия) указанных средств при отсутствии гражданско-правовых отношений между плательщиками и РАО "ЕЭС России", противоречат Конституции.
Кроме того, инвестиционная составляющая, заложенная в прибыль, становится собственными средствами РАО "ЕЭС России" и при использовании по назначению ведет к увеличению имущества РАО "ЕЭС России". При этом потребители, проплатившие инвестиционную составляющую, не получают никаких прав и документального подтверждения на вложенный в строительство капитал, что является таким бесспорным признаком налога, как индивидуальная безвозмездность (статья 8 Налогового кодекса Российской Федерации) и не позволяет считать отношения по уплате указанных средств гражданско-правовыми.
В соответствии со статьей 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Данная конституционная обязанность имеет особый, а именно публично-правовой, а не частно-правовой (гражданско-правовой) характер, что обусловлено публично-правовой природой государства и государственной власти.
Налог - необходимое условие существования государства, поэтому обязанность платить налоги, закрепленная в статье 57 Конституции Российской Федерации, распространяется на всех налогоплательщиков в качестве безусловного требования государства. Налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью своего имущества, которая в виде определенной денежной суммы направляется на финансовое обеспечение деятельности государства, и обязан регулярно перечислять эту сумму на указанные цели. Взыскание налога не может расцениваться как произвольное лишение собственника его имущества, оно представляет собой законное изъятие части имущества, вытекающее из конституционной публично-правовой обязанности, что нельзя сказать о платежах, не имеющих налоговой природы.
Налоговые правоотношения основаны на властном подчинении одной стороны другой. Они предполагают субординацию сторон, одной из которых - налоговому органу, действующему от имени государства, принадлежит властное полномочие, а другой - налогоплательщику - обязанность повиновения. Требование налогового органа и налоговое обязательство налогоплательщика следуют не из договора, а из закона. С публично-правовым характером налога и государственной казны и с фискальным суверенитетом государства связаны особая законодательная форма учреждения налога, обязательность и принудительность его изъятия, односторонний характер налоговых обязательств. Все то же самое можно сказать об изъятии инвестиционной составляющей, хотя она не должна обладать подобными признаками налоговых платежей.
Взимание инвестиционной составляющей хоть и обладает множеством указанных выше признаков налога, основано не на законе, а на постановлении Правительства Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ним решениях Федеральной энергетической комиссии (ФЭК) - органа исполнительной власти, определяющего практически ежегодно ставку этого "налога" (в 1998 году инвестиционная составляющая в составе абонентной платы составляла более 40 процентов).
Инвестиционная составляющая должна быть установлена только на основе свободного договора, так как построена на частно-правовой основе, либо должна быть четко утверждена в законодательной форме. При этом, инвестиционная составляющая, взимаемая как обязательный платеж в адрес частной компании, противоречит 57-й статье Конституции Российской Федерации.
Обязательность уплаты инвестиционной составляющей (признак налога) обуславливается также тем, что ФЭК выступает от имени государства, включая инвестиционную составляющую в состав обязательной к уплате абонентной платы.
То, что взимание инвестиционной составляющей осуществляется в целях обеспечения деятельности государства, вытекает из того, что РАО "ЕЭС России" обязано обеспечивать функционирование энергетических сетей в целях обеспечения удовлетворения потребностей в электроэнергии всей Российской Федерации.
Статья 3 Налогового кодекса не требует обязательного наличия в платеже всех признаков налога или сбора, и даже наличие в отчислениях, определенных в абзаце 3 статьи 11 Федерального закона от 14.04.95 № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", нескольких признаков налога позволяет отнести данный платеж к незаконно установленным и незаконно взимаемым. Отсутствие такого признака налога, как поступление в бюджет, не может препятствовать признанию платежа незаконным и противоречащим статье 57 Конституции Российской Федерации.
3. Согласно пункту 1 статьи 8 Федерального закона от 25.02.99 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" отношения между субъектами инвестиционной деятельности осуществляются на основе договора и (или) государственного контракта, заключаемых между ними в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, из чего следует исключительно добровольный, а не принудительный характер распоряжения инвестиционными ресурсами.
Отсутствие договорной основы инвестирования нарушает конституционные принципы равноправия (пункт 1 статьи 19 Конституции РФ) и свободы экономической деятельности (пункт 1 статьи 34 Конституции РФ).
Учитывая, что по данному вопросу не вынесено сохраняющего силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации, считаем возможным вынесение решения по поставленному в запросе Совета народных депутатов Кемеровской области вопросу.
Руководствуясь частью 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации, статьями 36, 84, 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", просим:
признать абзац 3 статьи 11 Федерального закона от 14.04.95 № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" не соответствующим Конституции Российской Федерации ее статье 10, пункту 1 статьи 19, пункту 1 статьи 34, пунктам 1 - 3 статьи 35, части 3 статьи 55, статье 57, части 3 статьи 75 в части, допускающей включение в абонентную плату за услуги РАО "ЕЭС России" по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России инвестиционных средств на строительство производственных мощностей.
Приложение:
1. Постановление Совета народных депутатов Кемеровской области от 26.03.2003 № 1909 "О запросе Совета народных депутатов Кемеровской области в Конституционный Суд Российской Федерации "О соответствии абзаца 3 статьи 11 Федерального закона от 14.04.95 № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" Конституции Российской Федерации".
2. Федеральный закон от 14.04.95 № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации".
3. Документ, подтверждающий уплату государственной пошлины.
Председатель
Совета народных депутатов
Кемеровской области
Г.Т.ДЮДЯЕВ
