ПОСТАНОВЛЕНИЕ Совета народных депутатов Кемеровской области от 23.10.2002 № 1688
"О ЗАЯВЛЕНИИ СОВЕТА НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ В ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О ПРИЗНАНИИ НЕЗАКОННЫМ И НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМ ПУНКТА 3 ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 03.04.97 № 390 "О МЕРАХ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ПОРЯДКА ФОРМИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИОННЫХ РЕСУРСОВ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ И ГОСУДАРСТВЕННОМУ КОНТРОЛЮ ЗА ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ"
Официальная публикация в СМИ:
"Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области", № 8, октябрь 2002 г.
Вступил в силу с 23 октября 2002 года (пункт 3 данного документа).
СОВЕТ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 октября 2002 г. № 1688
О ЗАЯВЛЕНИИ СОВЕТА НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ
КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ В ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
"О ПРИЗНАНИИ НЕЗАКОННЫМ И НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМ ПУНКТА 3
ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 03.04.97 № 390 "О МЕРАХ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ
ПОРЯДКА ФОРМИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИОННЫХ РЕСУРСОВ
В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ И ГОСУДАРСТВЕННОМУ КОНТРОЛЮ
ЗА ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ"
Рассмотрев материалы по вопросу "О признании незаконным и недействительным пункта 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 03.04.97 № 390 "О мерах по совершенствованию порядка формирования инвестиционных ресурсов в электроэнергетике и государственному контролю за их использованием" и руководствуясь статьей 48 Устава Кемеровской области, Совет народных депутатов Кемеровской области постановляет:
1. Направить в Верховный Суд Российской Федерации заявление "О признании незаконным и недействительным пункта 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 03.04.97 № 390 "О мерах по совершенствованию порядка формирования инвестиционных ресурсов в электроэнергетике и государственному контролю за их использованием".
2. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Н.В.Бублик - первого заместителя председателя Совета народных депутатов Кемеровской области.
3. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель
Совета народных депутатов
Кемеровской области
Г.Т.ДЮДЯЕВ
В Верховный Суд
Российской Федерации
Заявитель:
Совет народных депутатов
Кемеровской области
________________________
650099, г. Кемерово,
Советский пр., 58
Заинтересованное лицо:
Правительство
Российской Федерации
________________________
103274, г. Москва
Краснопресненская набережная, 2
ЗАЯВЛЕНИЕ
о признании незаконным и недействительным пункта 3
постановления Правительства РФ от 03.04.97 № 390
"О мерах по совершенствованию порядка формирования
инвестиционных ресурсов в электроэнергетике и
государственному контролю за их использованием"
Совет народных депутатов Кемеровской области является органом законодательной власти Кемеровской области, действует на основании Устава Кемеровской области, принятого Законом Кемеровской области от 05.06.97 № 10-03. Непосредственно полномочия Совета народных депутатов Кемеровской области согласно нормам Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статья 5) определены Законом Кемеровской области от 04.10.99 № 66-ОЗ "О Совете народных депутатов Кемеровской области".
Статья 19 Закона Кемеровской области от 04.10.99 № 66-ОЗ "О Совете народных депутатов Кемеровской области" относит к полномочиям Совета принятие решения об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации, иные суды для разрешения споров в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными и областными законами.
Статья 116 ГПК РСФСР относит к компетенции Верховного Суда РФ рассмотрение дел об оспаривании постановлений Правительства РФ.
В соответствии с данными правовыми установлениями и на основании прилагаемого постановления Совета народных депутатов Кемеровской области принято настоящее заявление.
3 апреля 1997 года принято Постановление Правительства Российской Федерации № 390 "О мерах по совершенствованию порядка формирования инвестиционных ресурсов в электроэнергетике и государственному контролю за их использованием" (в редакции от 03.03.98 № 279, от 21.12.99 № 1417 и 30.01.2002 № 68), относящее к полномочиям Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации установление экономически обоснованного размера абонентной платы за услуги по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России, в том числе непосредственно предоставлено право по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации и Министерством топлива и энергетики Российской Федерации утверждать перечень объектов капитального строительства и электроэнергетики и определять обоснованную величину инвестиционных средств, включаемых в абонентную плату Российского акционерного общества "ЕЭС России" (так называемую "инвестиционную составляющую" абонентной платы), формируя их за счет прибыли после уплаты всех платежей в бюджет и внебюджетные фонды.
Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти (Указ Президента Российской Федерации от 29 ноября 1995 года № 1194 с изменениями от 09.07.97 № 710 и 04.09.2001 № 1091).
Установление размера абонентной платы за услуги по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России и иные услуги, предоставляемые на федеральном (общероссийском) оптовом рынке электрической энергии (мощности), возможно в силу установления статьи 11 Федерального закона от 14.04.95 № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", но предоставление Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации полномочий, закрепленных в Постановлении Правительства Российской Федерации № 390 "О мерах по совершенствованию порядка формирования инвестиционных ресурсов в электроэнергетике и государственному контролю за их использованием", по установлению дополнительного платежа - инвестиционных средств, включаемых в абонентную плату, является незаконным и противоречит законодательству Российской Федерации.
Необходимо отметить, что фактически по распоряжению федерального органа исполнительной власти в адрес частной компании - Российского акционерного общества "ЕЭС России" (созданного согласно Указу Президента РФ от 15.08.92 № 923 "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации") собираются и перечисляются со всех потребителей электрической и тепловой энергии обязательные платежи, обладающие признаками налоговых отчислений.
По своей сути инвестиционная составляющая является косвенным налоговым платежом, так как непосредственными ее плательщиками являются субъекты федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности) - ФОРЭМ - региональные АО-энерго, но реально средства, направляемые на инвестирование частной компании, - инвестиционная составляющая абонентной платы, собираются за счет средств плательщиков за электрическую и тепловую энергию - юридических и физических лиц, которые и являются фактическими инвесторами Российского акционерного общества "ЕЭС России".
Таким образом, инвестиционная составляющая входит в число обязательных платежей наряду с налогами и сборами. Тем самым нарушаются требования Налогового кодекса Российской Федерации, когда плательщики абонентной платы (АО-энерго), а также опосредованно потребители энергии - юридические лица и граждане - принуждаются к уплате платежа, имеющего признаки налога.
Статья 3 Налогового кодекса Российской Федерации указывает, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать платежи, обладающие признаками налога или сбора, кроме установленных Налоговым кодексом РФ или установленных в ином порядке, чем это определено Налоговым кодексом РФ.
Инвестиционная составляющая не предусмотрена Налоговым кодексом Российской Федерации и не может считаться законно установленным налогом или сбором в смысле статьи 57 Конституции Российской Федерации, в связи с чем положения пункта 3 Постановления Правительства Российской Федерации № 390 "О мерах по совершенствованию порядка формирования инвестиционных ресурсов в электроэнергетике и государственному контролю за их использованием", из которых следует возможность выплаты (изъятия) указанных средств при отсутствии гражданско-правовых отношений между их плательщиками и РАО "ЕЭС России", противоречат Налоговому кодексу Российской Федерации.
Кроме того, инвестиционная составляющая становится собственными средствами РАО "ЕЭС России" и при использовании по назначению ведет к увеличению имущества РАО "ЕЭС России". При этом потребители, уплатившие инвестиционную составляющую, не получают никаких прав и документального подтверждения на вложенный в строительство капитал, что является таким бесспорным признаком налога, как индивидуальная безвозмездность (статья 8 Налогового кодекса Российской Федерации), и не позволяет считать отношения по уплате указанных средств частноправовыми.
Инвестиционные средства, взимаемые с региональных АО-энерго и их потребителей через абонентную плату РАО "ЕЭС России", также можно признать индивидуально безвозмездными и носящими обязательный характер, поскольку Постановление Правительства РФ № 390 не содержит никаких ограничений (указаний, условий), позволяющих не уплачивать эти платежи либо предоставляющих их плательщикам право требовать от получателя платежей - РАО "ЕЭС России" исполнения каких-либо встречных обязательств.
В частности, отсутствуют какие-либо правовые гарантии того, что каждый отдельно взятый субъект экономической деятельности, уплатив указанные платежи, получит услуги по развитию Единой энергетической системы России в части развития собственных производственных мощностей. В равной мере ни один потребитель электроэнергии не может быть уверен, что получит экономический или иной полезный эффект от введения новых генерирующих мощностей в эксплуатацию.
Обязательность уплаты инвестиционной составляющей (другой признак налога) обусловлена тем, что инвестиционная составляющая включается в состав обязательной к уплате абонентной платы.
В соответствии со статьей 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Как уже отмечал в своих постановлениях Конституционный Суд Российской Федерации, данная конституционная обязанность имеет особый, а именно публично-правовой, а не частно-правовой (гражданско-правовой) характер, что обусловлено публично-правовой природой государства и государственной власти.
С публично-правовым характером связаны особая законодательная форма учреждения налога, обязательность и принудительность его изъятия, односторонний характер налоговых обязательств. Большинство из указанных характеристик распространяется на инвестиционную составляющую, хотя она не должна обладать подобными признаками налоговых платежей.
Третий признак налога, которым обладает инвестиционная составляющая абонентной платы, - взимание платежа с имущества, находящегося на праве частной собственности хозяйствующего субъекта. Прибыль, остающаяся у хозяйствующего субъекта после уплаты обязательных платежей, является собственностью плательщика, но именно с прибыли согласно Постановлению Правительства Российской Федерации № 390 "О мерах по совершенствованию порядка формирования инвестиционных ресурсов в электроэнергетике и государственному контролю за их использованием" взимаются инвестиционные средства, перечисляемые в РАО "ЕЭС России".
Взимание инвестиционной составляющей хоть и обладает множеством указанных выше признаков налога, но в отличие от налогов основано не на законе, а на постановлении Правительства Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ним решениях Федеральной энергетической комиссии (ФЭК) - органе исполнительной власти, определяющем ставку этого "налога".
Инвестиционная составляющая должна быть установлена только на основе договора и построена на частноправовой основе либо должна быть четко утверждена в законодательной форме (т.е. законом). При этом инвестиционная составляющая, взимаемая как обязательный платеж в адрес частной компании, противоречит статье 57 Конституции Российской Федерации.
Статья 3 Налогового кодекса Российской Федерации не требует обязательного наличия в платеже всех признаков налога или сбора и даже наличия в отчислениях, определенных в Постановлении Правительства Российской Федерации № 390 "О мерах по совершенствованию порядка формирования инвестиционных ресурсов в электроэнергетике и государственному контролю за их использованием", нескольких признаков налога, позволяет отнести данный платеж к незаконно установленным и незаконно взимаемым. Отсутствие такого признака налога, как поступление в бюджет, не может препятствовать признанию платежа незаконным и противоречащим Налоговому кодексу Российской Федерации.
Возможные ссылки РАО "ЕЭС России" на договорную форму отношений между РАО "ЕЭС России" и региональными АО-энерго нельзя признать обоснованными, так как в их первооснове лежит трудовой договор председателя РАО "ЕЭС России" и директора АОэнерго, являющегося дочерним предприятием РАО "ЕЭС России". А дочернее предприятие не может конфликтовать с вышестоящей организацией. Возникает вопрос о сомнительности такой важнейшей основы договорных отношений, как свобода договора.
Кроме того, договоры представляют собой соглашения о распределении уже собранной инвестиционной составляющей абонентной платы между естественным монополистом и его дочерней фирмой. Непосредственные плательщики инвестиционной составляющей - плательщики за энергию, юридические и физические лица, данные договоры не подписывают и не знают об их существовании.
Также необходимо отметить, что в соответствии со ст. 1 Налогового кодекса РФ введение (установление) налогов и сборов относится к ведению представительных (законодательных) органов соответствующих уровней, но не к компетенции Правительства РФ, которое вышло за пределы предоставленных ему законом полномочий. Согласно п. 1 ст. 4 Налогового кодекса РФ акты органов исполнительной власти не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.
Еще одно нарушение федерального законодательства при взимании инвестиционной составляющей заключается в том, что оспариваемые положения Постановления Правительства РФ № 390 допускают инвестирование мероприятий по развитию РАО "ЕЭС России" при отсутствии гражданско-правовых отношений между РАО "ЕЭС России" и фактическими инвесторами - потребителями электроэнергии.
Добровольный характер инвестиционной деятельности прямо следует из пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 25.02.99 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", в связи с чем возможность принудительного (обязательного) инвестирования, предусмотренная оспариваемыми нормами Постановления № 390, нарушает данную норму. Кроме того, инвестирование электроэнергетики через систему принудительного включения инвестиционной составляющей в обязательные платежи сокращает собственные инвестиционные возможности плательщиков абонентной платы, что также прямо нарушает Федеральный закон от 25.02.99 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (права инвестора - ст. 6 данного закона). Нарушаются и иные права инвестора: самостоятельное определение объемов и направлений капитальных вложений, а также возможность осуществления контроля за целевым использованием средств, направляемых на капитальные вложения.
Порядок расчета тарифов на электрическую и тепловую энергию региональными энергетическими комиссиями для конечных потребителей энергии (юридических и физических лиц) определен "Методическими указаниями о порядке расчета тарифов на электрическую и тепловую энергию на потребительском рынке", утвержденными протоколом Федеральной энергетической комиссии РФ от 16.04.97 № 73 на основании пункта 11 Основных положений ценообразования на электрическую и тепловую энергию (Постановление Правительства РФ от 04.02.97 № 121).
Величина самой абонентной платы РАО "ЕЭС России" устанавливается ФЭК Российской Федерации на основании Положения о расчете размера абонентной платы РАО "ЕЭС России" за услуги по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России, утвержденного постановлением ФЭК РФ от 12.02.99 № 5/1.
Из положений вышеназванных актов (абзац 7 подпункта "и" пункта 15, пункт 20, таблицы 13, 15, 20 "Методических указаний:", пункты 1.3, 4, таблицы 11 и 15 Положения о расчете размера абонентной платы...) следует, что абонентная плата РАО "ЕЭС России" с включением в нее инвестиционных средств во всех случаях является одной из составных частей тарифа на электрическую и тепловую энергию, который оплачивается конечным потребителем энергии и который из собственных средств оплачивает инвестиционные проекты РАО "ЕЭС России", не имея возможности реализовать свои права инвестора, закрепленные в статье 6 Федерального закона № 39-ФЗ.
Кроме того, необходимо отметить, что инвестиционная составляющая "спрятана" внутри тарифа от потребителя. Оплачивая кроме непосредственной платы за электроэнергию расходы на инвестирование РАО "ЕЭС России", потребитель даже не знает, что становится частным инвестором РАО "ЕЭС России" и что должен иметь право на часть доходов от инвестиций, чем нарушается право на владение и использование имущества, полученного в результате инвестиций (статья 6 Федерального закона № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений").
На основании вышеизложенного и руководствуясь ст. 6 Налогового кодекса РФ, ст. 116 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Совет народных депутатов Кемеровской области просит:
Признать пункт 3 Постановления Правительства РФ от 03.04.97 № 390 "О мерах по совершенствованию порядка формирования инвестиционных ресурсов в электроэнергетике и государственному контролю за их использованием" противоречащим Налоговому кодексу РФ и Федеральному закону № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", незаконным и недействительным.
Приложение
к постановлению
Совета народных депутатов
Кемеровской области
от 23 октября 2002 г. № 1688
1. Постановление Совета народных депутатов Кемеровской области от 23.10.2002 № 1688 "О заявлении Совета народных депутатов Кемеровской области в Верховный Суд Российской Федерации "О признании незаконным и недействительным пункта 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 03.04.97 № 390 "О мерах по совершенствованию порядка формирования инвестиционных ресурсов в электроэнергетике и государственному контролю за их использованием".
Председатель
Совета народных депутатов
Кемеровской области
Г.Т.ДЮДЯЕВ
